"Wir wollen die beste Lösung"

Zeitschrift für Alternative Kommunalpolitik
Ausgabe November/ Dezember 2008

von Brigitte Pothmer

Wir Grünen haben uns in der Auseinandersetzung darüber, wie die Grundsicherung für Arbeitssuchende zukünftig organisiert sein soll, frühzeitig für eine Verfassungsänderung ausgesprochen; wohlwissend, dass dafür ein breiter gesellschaftlicher und politischer Konsens erforderlich ist.

Heute hat sich unser Vorschlag durchgesetzt. Über diesen Erfolg sind wir froh. Wir wissen aber auch, dass noch an vielen weiteren Stellschrauben gedreht werden muss, bevor die Grundsicherung den rund sieben Millionen Menschen, die darauf angewiesen sind, wirklich Teilhabe und Integration bringt.

Anspruch und Wirklichkeit

Die Grundsicherung für Arbeitssuchende hat einen arbeitsmarktpolitischen und einen sozialpolitischen Auftrag: sie soll zur sozialen Teilhabe und zur gesellschaftlichen Integration beitragen. Mehr als 7 Millionen Menschen aller Altersgruppen mit den unterschiedlichsten Biografien, Fähigkeiten und Problemen sind auf diese Hilfe angewiesen. An ihren Bedürfnissen muss sich die Grundsicherung orientieren. Es geht also um mehr als "nur" Arbeitsvermittlung und Qualifizierung. Notwendig sind auch sozialpädagogische Angebote, mit denen die vielfältigen Ursachen und Wirkungen von Langzeitarbeitslosigkeit bearbeitet werden können.

Die Grundsicherung für Arbeitssuchende soll die institutionelle Schnittstelle für Integration und Teilhabe sein. Dafür muss sie zweierlei bieten: einerseits existenzsichernde Transferleistungen und andererseits den diskriminierungsfreien Zugang zu sozialen und kulturellen Angeboten, zu Räumen der Befähigung und der Bildung. Nur mit diesem Doppelpack lassen sich Armutslebenslagen wirkungsvoll bekämpfen und dauerhaft überwinden.

Die Zielsetzung, Teilhabe, Integration und einen guten Zugang zum ersten Arbeitsmarkt für alle zu erreichen, ist ausgesprochen anspruchsvoll. Sie wird nur zu erreichen sein, wenn alle inhaltlichen und strukturellen Bedingungen stimmen. Der aktuelle Befund ist jedoch ernüchternd: Anspruch und Wirklichkeit bei der Grundsicherung klaffen weit auseinander.

Karlsruhe und die Folgen

Die Auseinandersetzung um die Grundsicherung hat durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts neuen Auftrieb bekommen. Im Dezember 2007 wurde auf Grund einer Klage des Deutschen Landkreistags die Zusammenarbeit von Bundesagentur für Arbeit (BA) und Kommunen in den Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) für verfassungsrechtlich unzulässig erklärt. Der Gesetzgeber wurde aufgefordert, bis spätestens Ende 2010 eine Lösung vorzulegen.

Dieses Urteil hat für große Unruhe in den ARGEn und Optionskommunen gesorgt; die Betroffenen fanden sich mit einer Strukturdebatte konfrontiert, deren Ausgang ungewiss war. Zur Unruhe gesellte sich dann noch Unmut, als Arbeitsminister Olaf Scholz auf das Urteil mit der Ankündigung reagierte, zur getrennten Aufgabenwahrnehmung zurückkehren zu wollen. Das Prinzip der "Hilfe aus einer Hand" wurde vom SPD-Minister auf das Prinzip der "Hilfe unter einem Dach" eingedampft.

Dagegen regte sich energischer Widerstand, denn das Prinzip "Hilfe aus einer Hand" war das zentrale Ziel der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitssuchende. Das Nebeneinander von finanziellen Leistungen und Maßnahmen, die Arbeitslosen gewährt, aber SozialhilfeempfängerInnen häufig verwehrt wurden, sollte durch ein abgestimmtes Hilfesystem ersetzt werden, das Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik miteinander verknüpft.

Unterschiedlicher Bedarf

7 Millionen Menschen, darunter 1,7 Millionen Kinder und Jugendliche unter 15 Jahren sind aktuell in der Grundsicherung. Sie leben in mehr als 3,4 Millionen Bedarfsgemeinschaften, von denen knapp 650.000 Alleinerziehende mit ihren Kindern sind.
Fast die Hälfte der erwerbsfähigen Arbeitslosengeld-II-Bezieher ist bereits länger als ein Jahr arbeitslos, der Anteil der Geringqualifizierten ist hoch. Bei vielen wird die Lebenssituation durch Krankheit, familiäre Probleme oder Schulden verschärft. Andere wie zum Beispiel HochschulabsolventInnen haben keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld I und sind daher auf die Grundsicherung angewiesen.

Wir haben es mit einer großen heterogenen Gruppe von Menschen mit unterschiedlichsten Problemlagen zu tun. Für sie alle muss das "System Grundsicherung" differenzierte Zugänge und Lösungen anbieten und die dafür notwendigen Kompetenzen bündeln. Entsprechend bürgernah und umfassend müssen der Ansatz und das Instrumentarium angelegt sein. Eine neue Trägerstruktur muss sich an den Erfordernissen der betroffenen Menschen orientieren.

Grüne Anforderungen

Wir Grünen haben für eine Verfassungsänderung geworben, die die Zusammenarbeit von Kommunen und Bundesagentur für Arbeit (BA) – allerdings mit geänderten Kräfteverhältnissen als bisher – weiterhin ermöglichen soll. Außerdem setzen wir uns für die dauerhafte "Legalisierung" der Optionskommunen ein; und wir wollen für die Kommunen Wahlfreiheit, sich für ein Modell zu entscheiden. 

Unsere Entscheidung hat sich streng an einer Fragestellung orientiert: Was ist die beste Lösung für diejenigen, die Unterstützung von der Grundsicherung erwarten?
Aus grüner Sicht müssen dafür folgende inhaltliche Anforderungen erfüllt werden: 

• Leistungen aus einer Hand und einem Guss
• Dezentrale Entscheidungsstrukturen und Arbeitsmarktpolitik
• Individuelle, passgenaue Betreuung
• Bundeseinheitliches Leistungsrecht
• Bundesweite Vermittlung, transparente Steuerung und bundesweites Benchmarking
• Weitgehende Finanzierungsverantwortung durch den Bund

Diese Anforderungen haben wir gemeinsam mit grünen PraktikerInnen und PolitikerInnen aus Kommunen und Ländern entwickelt und uns in der Konsequenz für eine Verfassungsänderung ausgesprochen. Sie ist der einzig mögliche Weg, um die genannten Anforderungen dauerhaft rechtssicher umsetzen zu können. Das gilt übrigens sowohl für die ARGEn als auch für die Optionskommunen.

Dezentraler und autonomer

Die grünen Anforderungen können von beiden Trägermodellen erfüllt werden. Deshalb wollen wir, dass die Entscheidung "nach unten" verlagert wird. Die örtlichen Voraussetzungen müssen ausschlaggebend dafür sein, ob eine Kommune die Aufgabe alleine schultern oder gemeinsam mit der BA in Angriff nehmen will.

Allerdings fordern wir, dass auch die ARGEn zukünftig autonomer und mit einer gestärkten kommunalen Seite agieren können. Dazu gehört auch die weitgehende Personal-, Organisations- und Budgethoheit. Denn eines zeigen die Erfahrungen der Vergangenheit: Die ständigen Durchgriffe der BA und des Bundesministeriums für Arbeit in das operative Geschäft der einzelnen ARGEn haben nicht nur viel Porzellan zerschlagen, sondern vor allem erfolgreiche Integrationsstrategien verhindert. Es muss dringend zu einem Politikwechsel kommen, damit die ARGEn überall wirklich ein Erfolgsmodell werden können.

Aussicht mit Vorsicht

Es ist ein großer Erfolg, dass Bundesarbeitsminister Scholz sich im Juli d.J. tatsächlich dem Druck der Kommunen, der Länder, der kommunalen Spitzenverbände und Wohlfahrtsverbände beugen, und den Weg für eine Verfassungsänderung frei machen musste.

Einen ersten Vorschlag dafür hat Scholz nun vorgelegt. Die ARGEn sollen danach als Zentren für Arbeit und Grundsicherung (ZAGs) weitergeführt werden. Eine Weiterentwicklung gegenüber dem Status quo können wir darin allerdings kaum entdecken:

• Die Zusammenführung der Kompetenzen von Bundesagentur für Arbeit und Kommunen findet nicht statt. Unter dem Dach des "ZAG" sind BA und Kommunen weiterhin für abgetrennte Aufgabenbereiche zuständig. Echte "Hilfe aus einer Hand" ist so nicht leistbar.
• Das "ZAG" ist ein Schönwetter-Modell; bei Streit zum Beispiel wegen des Instrumenteneinsatzes können BMAS und BA weiterhin in die Arbeit des Geschäftsführers des "ZAGs" hineinregieren.
• Die kommunalen Entscheidungsspielräume werden nicht ausgeweitet. Die Strukturen bleiben zentralistisch organisiert und werden nur durch neue Gremien auf Bundes- und Landesebene ergänzt.

Auch die vorgeschlagene Lösung für die Optionskommunen ist unzureichend. Die Zulassung weiterer Optionskommunen wird ausgeschlossen, die bestehenden 69 Optionskommunen werden durch neue Aufsichtsrechte des Bundes an die Kandare genommen.

Scholz Vorschlag erfüllt viele Anforderungen nicht. Wir stellen uns daher auf konfliktträchtige  Beratungen ein.

Instrumentenstreit

Darauf deutet auch ein anderer Streit hin, der auf den ersten Blick nichts mit dem Karlsruher Urteil zu tun hat, im Kern aber denselben Konflikt beleuchtet: Die Weigerung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS), dezentrale Entscheidungsspielräume in der Arbeitsmarktpolitik zuzulassen.

Prominentes Beispiel dafür sind die so genannten "weiteren Leistungen". Sie gehören zum Instrumentenkasten des SGB II und waren die Grundlage für viele passgenaue Förderangebote. Damit hoben sie sich wohltuend von anderen Massenstandard-Maßnahmen wie zum Beispiel den Ein-Euro-Jobs ab. Das BMAS hat jedoch im Frühjahr die Anwendung der "weiteren Leistungen" rigoros eingeschränkt. Viele Programme, von denen insbesondere Alleinerziehende, MigrantInnen oder Jugendliche profitiert haben, stehen nun vor dem Aus.

Ein angemessener Ersatz ist nicht in Sicht. Im Gegenteil: Die Bundesregierung überarbeitet zurzeit den gesamten arbeitsmarktpolitischen Instrumentenkasten. Die Union verfolgt damit unverhohlen Sparziele, um den Beitrag zur Arbeitslosenversicherung so niedrig wie möglich zu drücken. Die SPD hingegen hängt an einem detailliert vorgeschriebenen Instrumentarium und kämpft um Symbole wie den Rechtsanspruch auf einen Hauptschulabschluss (der übrigens vor der Beschränkung durch das BMAS auch in das Repertoire der "weiteren Leistungen" gehörte).

Wohlgemerkt: die Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente ist nicht falsch. Eine dezentrale, flexible und passgenaue Arbeitsmarktpolitik kommt mit nur wenigen Instrumenten aus, diese müssen aber auf den individuellen Fall zugeschnitten werden können – also viel mehr Gestaltungsspielraum bieten als heute.

Rechte von Arbeitssuchenden stärken

Ein kompetentes Fallmanagement ist der wirksamste Weg, um den Hilfebezug zu überwinden und wieder in Beschäftigung zu kommen. Eingliederungsvereinbarungen, die einen individuellen und umfassenden Hilfeplan beinhalten, sind aber vielerorts noch Mangelware, wie der Bundesrechnungshof erst jüngst wieder festgestellt hat – und zwar sowohl bei den ARGEn als auch bei den Optionskommunen.

Um eine echte Balance zwischen Fördern und Fordern zu gewährleisten, müssen die Rechte der Arbeitssuchenden deutlich gestärkt werden. Die häufig vorherrschende schematische Fallbearbeitung soll einem individuellen Fallmanagement weichen. Statt bürokratischer Zumutungen und Gängelung wollen wir einen Aushandlungsprozess auf Augenhöhe durchsetzen, in dem faire Spielregeln gelten. Voraussetzung dafür ist vor allem mehr Selbstbestimmung für die Betroffenen und genügend qualifiziertes Personal in den Grundsicherungsstellen. 

Arbeitssuchende sollen zukünftig das Recht haben, zwischen unterschiedlichen Maßnahmen und Angeboten wählen zu können. Bei der Entwicklung der Hilfeplanung soll ihren eigenen  Vorschläge und Ideen Priorität eingeräumt werden. Auch die Ausübung des bürgerschaftlichen Engagements muss als Gegenleistung anerkannt werden. Außerdem wollen wir die Sanktions- und Zumutbarkeitsregelungen im Sinne der Betroffenen verbessern. Damit Konflikte bereits frühzeitig beigelegt werden können und die unsäglich hohe Zahl von Klagen reduziert wird, brauchen wir vermittelnde Ombudsstellen bei allen Trägern.

Ausgrenzung auf allen Ebenen bekämpfen

Wenn wir Ausgrenzung und Armut nicht nur abmildern, sondern auch die Entstehung von Armut verhindern wollen, dann müssen wir die soziale Infrastruktur und die Bildungs- und Betreuungsangebote massiv ausbauen.

Gleichzeitig wissen wir, das auch der Mangel an Geld Teilhabe verhindern kann. Wenn der Regelsatz so niedrig berechnet ist, dass jeder Kinobesuch mit Freunden, jedes Eisessen mit Schulkameraden oder jeder Klassenausflug zu einem unüberwindlichen Hindernis wird, dann  führt das zu Isolierung und Ausgrenzung. Deshalb treten wir dafür ein, dass der Regelsatz auf 420 Euro angehoben wird und der Kinderregelsatz eine eigenständige Berechnungsgrundlage erhält, der die tatsächlichen Bedürfnisse und Bedarfe von Kindern und Jugendlichen berücksichtigt.

Eine echte Grundsicherung braucht beides: Den Zugang zum Arbeitsmarkt und zu öffentlichen Gütern, vor allem zu Bildung, sowie die Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums.